Économie en Outre-mer : L’octroi de mer, où en est-on ?

Les prix des produits de grande consommation en outre-mer restent très supérieurs à ceux pratiqués dans l’Hexagone. L’octroi de mer a notamment été au cœur des débats depuis la crise des gilets à La Réunion, fin 2018. En outre, dans un avis du 4 juillet 2019, l’Autorité de la concurrence émet plusieurs recommandations pour réduire ces écarts, dont une réflexion sur les paramètres de l’octroi de mer. Le président de la République s’était également exprimé sur le sujet lors de son déplacement dans l’Océan Indien.

Économie en Outre-mer : L’octroi de mer, où en est-on ?

Décryptage d’un sujet majeur pour l’année qui s’ouvre, avec Romain Moutama-Ragouvin, Doctorant en droit fiscal au centre de recherche juridique de l’Océan Indien.

Cette taxe constitue la principale source de financement des collectivités ultramarines mais elle est aussi l’une des premières causes des prix élevés. Il y a un an, les gilets jaunes ont commencé à sortir dans la rue dans l’hexagone pour s’opposer à la hausse des prix des carburants. Leurs homologues ultra-marins leur ont emboîtés le pas, avec des revendications propres à leurs territoires, notamment à La Réunion. Parmi leurs revendications, la suppression de l’octroi de mer, qui selon eux est responsable de la hausse des prix dans leurs territoires. Les « gilets jaunes » réunionnais avançaient que les régions de l’hexagone n’ont pas cette taxe, et donc pas cette rentrée d’argent. Ils souhaitaient donc que toutes les régions soient sur un pied d’égalité. La question de l’octroi de mer a été abordée par Emmanuel Macron, lors d’une rencontre avec des citoyens réunionnais lors de son déplacement dans l’océan Indien du 22 au 25 octobre 2019. Pour lui, pas question de supprimer cette taxe.

Le 4 juillet dernier, l'autorité de la concurrence

En effet, si cette imposition a pour conséquence d’augmenter le prix des produits de consommation et de contribuer à la « vie chère » en Guadeloupe, Guyane, Martinique et à La Réunion, elle constitue cependant une ressource essentielle pour les collectivités ultramarines, représentant entre 34 % et 45 % des ressources fiscales des différentes régions, et même de 40 à 52 % pour les communes, d’après les chiffres fournis par la Direction générale des collectivités territoriales en 2017. Ce sont les conseils régionaux qui fixent le taux de l’octroi de mer externe (produits importés) et de l’octroi de mer interne (produits fabriqués localement) et qui décide d’en exonérer certains produits, à partir d’une législation validée au niveau européen. En Martinique, Guadeloupe, Guyane ou à Mayotte, les taux ne sont pas les mêmes qu’à La Réunion où la moyenne est de 4% (importation) et de 2,5% (produits locaux).

A l’origine dénommé « droit de poids », l’octroi de mer a été institué pour la première fois à l’entrée des régions ultra-marines françaises en 1670. Perçu par l’administration des douanes, l’octroi de mer s’applique dans les territoires d’Outre-mer de Guyane, de Martinique, de Mayotte et de La Réunion. Cette taxe s’est appliquée uniquement aux produits importés jusqu’à la loi de 1992, prise en application d’une décision du Conseil européen du 22 décembre 1989, qui a étendu la taxation aux productions locales pour mettre en conformité cette taxe avec le principe de non-discrimination contenu dans l’Acte unique européen de 1986.

Cette loi de 1992 a déterminé les modalités du régime fiscal de l’octroi de mer pour dix ans, laissant en particulier aux Régions la possibilité d’accorder des exonérations de la taxe aux productions locales pour des motifs de développement économique soumises à l’accord de la Commission européenne. Devant arriver à expiration le 31 décembre 2002, ces modalités ont néanmoins été prorogées d’une année à la demande expresse de la Ministre de l’Outre-Mer. En 2004, ce régime a pu ainsi être consolidé pour 10 ans par la loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer qui autorise des écarts de taxation au bénéfice des productions locales dans des conditions fixées par une décision du Conseil de l’Union Européenne du 10 février 2004 et aménage la répartition du produit de la taxe entre les collectivités bénéficiaires.

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Le régime de l’octroi de mer fut modifié en 2015 suivant la décision du Conseil de l’Union Européenne n°940/2014/UE pour un nombre limité de produits. L’octroi de mer est soumis en 2018 à une question prioritaire de constitutionnelle soulevée par la Cour de Cassation, à la suite d’un procès intenté par deux entreprises de Martinique et Guadeloupe. Le Conseil Constitutionnel confirme le 7 décembre 2018 la validité de cette loi.

Celui-ci a considéré que les différentiels de taxation des marchandises, selon qu’elles sont importées dans les DOM (les taux sont alors plus élevés) ou fabriquées localement (les taux tendent alors vers zéro), n’introduisent pas de « rupture caractérisée » entre les entreprises.  Pour protéger la production locale des importations « le tissu économique local » selon ses termes, le Conseil Constitutionnel a estimé que la différence de traitement se justifiait par une différence de situation et que par conséquent, tenant compte de « ces difficultés particulières », le législateur a entendu poursuivre un objectif d’intérêt général. Si cette question prioritaire de constitutionnalité avait semblé ouvrir un temps, un débat sur la pertinence ou non de réviser l’octroi de mer essentiel aux collectivités et régions d’Outre-mer, actuellement, force est de constater que la situation est revenue au statu quo ante.

L’octroi de mer a suscité les inquiétudes des autorités européennes dès l’origine des communautés, l’imposition s’inscrivant en effet en contradiction avec les principes consacrés par le traité de Rome. La confrontation avec les règles relatives au marché intérieur a donné lieu à plusieurs litiges qui ont contribué à la définition de la nature juridique de cet octroi de mer, vis-à-vis du droit communautaire. L’octroi de mer devient ainsi licite à condition qu’il soit autorisé par les autorités européennes, dans des conditions proposées par les autorités françaises et pour une période contractuelle.

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Le régime de l’octroi de mer invite à la réflexion quant à la scission des régimes entre les régions ultrapériphériques françaises. Dans une décision du 17 décembre 2014 le Conseil Européen rappelle, qu’au sein même des régions françaises, il n’existe pas d’uniformité puisque le régime de l’octroi de mer ne s’applique pas, par exemple, à St Martin. Si la décision ne donne guère de justifications à cet égard, cela s’explique aisément par la différence de situation économique de ce territoire, qui a accédé récemment à son autonomie vis-à-vis de la collectivité territoriale de la Guadeloupe, par rapport aux autres régions ultrapériphériques.

On se souvient que les régions françaises ont fait front commun avec les régions espagnole et portugaises pour obtenir une reconnaissance d’un statut qui leur est propre. Or, l’octroi de mer est propre aux régions ultrapériphériques françaises, de sorte qu’il existe de l’hétérogénéité au sein même du statut différencié des régions ultrapériphériques, une hétérogénéité qui peut à terme fragiliser ce statut et conduire à la dilution de la spécificité.

Cela étant, il faut rappeler que l’Espagne et le Portugal connaissent des mécanismes fiscaux différenciés concernant leur région ultrapériphérique respective. L’Espagne dispose ainsi d’une imposition similaire de l’octroi de mer avec le système dit de l’ « AIEM », qui concerne les îles Canaries. En outre, il faut signaler que Madère et les Açores, qui relèvent du Portugal, se voient accorder des dérogations en matière de fiscalité indirecte : elles peuvent bénéficier de taux de TVA plus faibles que ceux appliqués dans le reste du territoire continental. Elles bénéficient également de dérogations concernant les accises sur les boissons alcoolisées.

En conclusion, si le cadre de l’octroi de mer est largement renouvelé, avec les modifications signalées, les négociations relatives au maintien de l’octroi ne sont pas terminées. Les élus des régions ultrapériphériques doivent sans cesse polir leurs armes en prévision des prochaines négociations. De leur côté, les institutions européennes vont certainement œuvrer à poursuivre leur entreprise de réduction de la liste des produits soumis à cet octroi de mer, jusqu’à ce que la spécificité ne se justifie plus, si tant est que cette spécificité soit soluble.

Romain Moutama-Ragouvin, Doctorant en droit fiscal au centre de recherche juridique de l’Océan Indien.


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